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Decreto Presidencial n.º 50/11 de 15 de março

Detalhes
  • Diploma: Decreto Presidencial n.º 50/11 de 15 de março
  • Entidade Legisladora: Presidente da República
  • Publicação: Diário da República Iª Série n.º 49 de 15 de Março de 2011 (Pág. 1353)

Índice

Artigo 1.º......................................................................................................................................1​

Artigo 2.º......................................................................................................................................1​

Artigo 3.º......................................................................................................................................1 Denominação do Diploma Considerando que num tempo de globalização e integração económica e de progressiva abertura ao exterior, a Reforma Tributária, tanto no domínio do sistema fiscal e aduaneiro, como da Administração e da Justiça Tributária, não pode ser adiada por mais tempo, sob pena da República de Angola não consolidar as vantagens decorrentes das mudanças políticas, económicas e sociais em curso: Considerando que o actual sistema tributário angolano encontra-se muito desfasado em relação à realidade sócio-económica e aos princípios constitucionais em vigor. Apesar de existirem algumas alterações legislativas positivas e algumas melhorias no aparelho administrativo, o sistema tributário é ainda, em muitos aspectos, obsoleto, ineficiente, excessivamente complexo e por vezes baseado em leis do período colonial não compatíveis com os ditames da justiça distributiva. Tendo em conta a necessidade de dotar o País de um moderno sistema tributário capaz de dar resposta aos objectivos de política que lhe são constitucionalmente atribuídos e aos desafios do desenvolvimento sócio-económico, através nomeadamente de políticas de fomento do desenvolvimento económico, de atracção do investimento e de promoção do emprego: Tendo em conta a necessidade de fazer acompanhar as reformas legislativas de uma profunda reforma na Administração Tributária, no plano orgânico, no plano dos recursos humanos e no plano dos procedimentos administrativos e dos sistemas de informação e a necessidade de reformular o actual sistema de justiça tributária, tanto no plano administrativo, como, em especial, no plano judicial, de forma a assegurar uma célere e independente decisão dos conflitos entre a Administração Tributária e os contribuintes, bem como a efectividade do sistema de cobrança coerciva das dívidas tributárias:​

  • O Presidente da República decreta, nos termos das alíneas b) e d) do artigo 120.º e do n.º 3 do artigo 125.º, ambos da Constituição da República de Angola, o seguinte:

Artigo 1.º São aprovadas as Linhas Gerais do Executivo para a Reforma Tributária, anexas ao presente diploma do qual é parte integrante.​

Artigo 2.º As dúvidas e omissões resultantes da interpretação do presente diploma são resolvidas pelo Presidente da República.​

Artigo 3.º O presente Decreto Presidencial entra em vigor na data da sua publicação. Apreciado em Conselho de Ministros, em Luanda, aos 23 de Fevereiro de 2011. Publicado na Iª Série do Diário da República n.º 49 de 15 de Março de 2011 Página 1 de 16 Luanda, aos 4 de Março de 2011.​

O Presidente da República, JOSÉ EDUARDO DOS SANTOS.

LINHAS GERAIS DO EXECUTIVO PARA A REFORMA TRIBUTÁRIA​

  1. A Reforma Tributária: Razão de ser, princípios, objectivos, estratégia: 1.1. Razão de ser: Diversos factores aconselham a realização, a curto e médio prazo, de uma reforma tributária, entendida em sentido amplo, abrangendo o sistema fiscal como conjunto de todos os impostos, as Administrações que têm a seu cargo a sua gestão e o sistema de justiça fiscal. Os estudos existentes mostram que o actual sistema tributário, em particular a área dos impostos internos, é ineficaz pois não permite atingir os objectivos constitucionais ou de política tributária que lhe são atribuídos, nomeadamente não dá resposta aos planos nacionais de desenvolvimento nem estimula a desejada diversificação das fontes de financiamento do Estado. Os impostos petrolíferos representam nos últimos anos, em média, cerca de 80% do total da receita fiscal e 45% do PIB. Seguem-se, por ordem de importância, os impostos sobre o rendimento, os direitos sobre as importações e os impostos sobre a produção e as actividades comerciais, cuja receita total não ultrapassa os 4% da receita fiscal total e não ultrapassando os 7,5% do PIB, percentagem das mais baixas do mundo. Existe ainda uma multiplicidade de pequenos impostos, taxas e receitas parafiscais diversas com receitas irrelevantes que frequentemente complicam o sistema e o controlo da arrecadação. Por outro lado, o sistema tributário pode mesmo considerar - se como um obstáculo ao desenvolvimento (por exemplo, não está suficientemente configurado para a atracção de investimento: a inexistência de convenções de dupla tributação reforça o seu carácter pouco atractivo: a justiça tributária não garante a necessária segurança). O sistema fiscal, em particular, é, igualmente, obsoleto, pois provém, no essencial, do período colonial. Há uma profusão de diplomas avulsos e desconexos, de épocas muito distintas, facto que contribui para a ineficiência do sistema. A legislação tributária tem vindo a ser actualizada para adaptação às realidades das últimas décadas mas de forma pontual e manifestamente insuficiente. Por outro lado, apesar dos esforços já efectuados no plano administrativo, o sistema tributário não é ainda dotado de eficientes sistemas de informações e dos recursos humanos necessários, com as qualificações hoje exigidas na gestão de um sistema moderno.
  • O sistema tributário não se adequa às mudanças políticas em curso (consolidação da democracia e do processo de paz, normalização da Administração Local do Estado no território, incluindo a desconcentração da Administração fiscal e aduaneira), à abertura da economia angolana ao exterior (atracção do investimento, concorrência internacional empresarial e concorrência entre Estados) e às transformações do tecido económico angolano (desenvolvimento do mercado formal, modernização da estrutura empresarial, novas tecnologias de informação e de comunicação, comércio electrónico). Publicado na Iª Série do Diário da República n.º 49 de 15 de Março de 2011 Página 2 de 16 tributárias inadequados, legislação sobre a tributação dos rendimentos e do consumo desfasada das reformas tributárias modernas, etc.) e revela uma difícil inserção no tecido social e empresarial. De facto, o sistema tributário não atende aos objectivos e expectativas dos principais agentes sócio - económicos (promoção de emprego, competitividade, incentivo ao empreendedorismo, interesses dos consumidores), à criação de uma menor dependência financeira do Estado relativamente às receitas do sector petrolífero e à promoção de níveis acrescidos de justiça social, corrigindo as injustiças fiscais mais gravosas. Do mesmo modo, o actual sistema não obedece às modernas tendências da tributação que assentam no alargamento da base tributária e na diminuição das taxas e não é exigente em relação à organização contabilística e documental das médias empresas. No domínio da fiscalidade internacional, é notória a ausência de acordos sobre dupla tributação que incentivem o investimento e aprofundem as relações de cooperação empresarial com os países com quem Angola mantêm relações económicas mais estreitas. Acresce, no plano orgânico, que existe uma Administração Tributária tripartida, Direcção Nacional de Impostos (DNI), Serviço Nacional das Alfândegas (SNA) e Instituto Nacional de Segurança Social (INSS), globalmente com carências de recursos humanos, de recursos técnicos, de formação profissional que o tempo foi acentuando e que tornam difícil a defesa dos interesses financeiros do Estado perante grandes empresas, com meios e técnicos bem preparados. Ora, apesar de algumas medidas já introduzidas, tendentes a uma maior eficácia (como muitos aspectos da Reforma Aduaneira e a criação da Repartição dos Grandes Contribuintes) ou uma melhor coordenação entre a DNI e o SNA, no que toca ao cadastro de contribuintes e ao sistema informático, existe, ainda, um importante caminho a percorrer no sentido de uma melhor articulação e maior aproximação destes organismos, nomeadamente em áreas como os sistemas de informação, a justiça, a inspecção, as infracções e demais procedimentos na relação com os contribuintes, de forma a criar condições para dar cumprimento aos objectivos do Projecto Executivo para a Reforma Tributária (PERT), que implicam, na linha das melhores práticas internacionais e numa primeira fase, uma coordenação reforçada das diferentes administrações tributárias, aduaneira e não aduaneira.
  • A rigidez estrutural destes dois órgãos nacionais (DNI e SNA), decorrente da sua natureza de organismos da Administração Pública clássica e dos condicionamentos daí resultantes para a adopção de uma política remuneratória, baseada no mérito e focalizada na realização de objectivos e resultados, são factores que têm constituído um entrave ao desenvolvimento organizacional e humano, com reflexos negativos na capacidade técnica e funcional dos dois organismos. Especificamente, no domínio aduaneiro, importantes progressos foram efectuados ou estão em curso de realização. É o caso da sua transformação, em termos de natureza jurídica, de direcção nacional para instituto público e igualmente do processo de modernização da legislação aduaneira com o propósito de a desburocratizar, simplificar e adaptar às melhores práticas internacionais e à realidade sócio–económica do País. É ainda o caso do refrescamento da força de trabalho com o enquadramento de técnicos jovens e com boa formação académica, da alteração da estrutura orgânica dos serviços, da implantação de novos procedimentos e práticas de actuação, bem como da realização de importantes Publicado na Iª Série do Diário da República n.º 49 de 15 de Março de 2011 Página 3 de 16
  • Procedeu-se igualmente a um processo de reforma da Pauta Aduaneira, adoptando-se o sistema harmonizado de designação e codificação de mercadorias, a uma redução ou eliminação progressiva de isenções injustificadas e ao incremento do combate à fraude e evasão fiscal. Deve incrementar-se o esforço de modernização, de modo a que a administração aduaneira nacional seja uma referência de boas práticas aduaneiras a nível da Região. Importa assim prosseguir todo este esforço de modernização, consolidando a racionalização dos circuitos aduaneiros, reduzindo os constrangimentos ainda existentes derivados do excessivo número de intervenções, de formulários, taxas e procedimentos a que os contribuintes estão sujeitos, desenvolvendo a formação profissional e harmonizando os sistemas de informações com os da DNI. É imprescindível que exista uma presença da administração nos principais pontos de entrada e saída de pessoas, mercadorias e meios de transporte. Particular atenção deve ser prestada à monitorização das exportações de petróleo bruto, gás natural e diamantes, pois constituem as principais fontes de divisas.
  • Recorde-se igualmente que existem obrigações internacionais e regionais que não podem deixar de ser consideradas na formulação das políticas aduaneiras. Mas a compatibilização com tais obrigações, nomeadamente a construção de uma União aduaneira, deve ser efectuada gradualmente, sem pôr em causa a necessidade de ser salvaguardada a recuperação da capacidade produtiva do País, através da adopção, se necessário for, de medidas temporárias de protecção aduaneira. Quanto à para fiscalidade (taxas, emolumentos, etc.) há a assinalar a multiplicidade e o peso excessivo de encargos muito onerosos para a criação de empresas e para a actividade empresarial e os cidadãos em geral, nomeadamente em sede de registos e de custas judiciais. De acordo com o PERT, importa rever, racionalizar e, quando se justifique, reduzir estes encargos, nos termos da lei-quadro das contribuições especiais que a Constituição já prevê, de modo a que não constituam factores que desincentivem a realização de actos necessários à constituição e ao funcionamento das empresas, ou entraves desnecessários à vida dos cidadãos. Um outro domínio que necessita de urgente intervenção é o da organização do sistema de justiça tributária que não dá resposta às necessidades de especialização e de celeridade na resolução de litígios entre a Administração Tributária e os contribuintes. Ao longo dos últimos anos, tem-se, aliás, assistido, neste domínio, a uma crescente desarticulação orgânica e desajustamento legislativo, que o modelo de Estado de direito consolidado na nova Constituição, baseado nos princípios da separação dos poderes e da independência dos tribunais, tornaria ainda mais evidente. As soluções pontuais que, em certos momentos, foram adoptadas, não só não permitiram criar uma clara demarcação entre a justiça administrativa e a judicial, como também, reflectiram uma subalternização dos meios contenciosos, enquanto garantias fundamentais dos direitos dos contribuintes. Neste contexto, as mudanças no sistema sócio - económico, os efeitos da globalização aliados à inadequação do sistema legislativo e à insuficiente modernização do aparelho administrativo tributário levam a que o pagamento dos impostos seja predominantemente efectuado por iniciativa dos contribuintes e a que exista uma propensão para uma forte evasão fiscal, sem que a Administração e a Justiça tenham os meios necessários para reagir adequadamente. Basta recordar que as projecções macroeconómicas do Plano Nacional 2009-2013 indiciam uma forte redução do sector mineral na estrutura do PIB, dos actuais 54% para menos de 30% em 2013, com o crescimento da indústria transformadora (dos 4% actuais para mais de 20% em Publicado na Iª Série do Diário da República n.º 49 de 15 de Março de 2011 Página 4 de 16 correr o risco de haver uma insuficiência dos recursos do Estado para suportar as despesas correntes e de capital imprescindíveis ao funcionamento do sector público, bem como as necessidades de investimento. Isso significaria o retorno do endividamento público interno e externo que as projecções existentes para 2009, na óptica dos compromissos, já indiciam (previsão de défice de 7,7% do PIB).
  • Transparece, portanto, que qualquer que seja a óptica de análise (económica, jurídica, processual ou administrativa) a reforma tributária é necessária e inadiável. 1.2. Princípios e directrizes da Constituição Tributária Angolana: A Reforma Tributária deve antes de tudo estar sintonizada com a Constituição da República.
  • Ao contrário das Constituições de outros Estados (por exemplo, Brasil e Portugal), a Constituição não contém um programa de reforma que defina o tipo de sistema fiscal que deveria ser adoptado (imposto único sobre o rendimento das pessoas singulares, imposto sobre as empresas com base no rendimento real, etc.).A definição desse modelo seria, assim, desde que não interferisse com os grandes princípios constitucionais, deixada ao legislador ordinário. Contém sim os objectivos do sistema fiscal (satisfação das necessidades financeiras do Estado, vinculação à realização da política económica e social do Estado, justa repartição dos rendimentos e da riqueza nacional) e certos princípios jurídicos gerais (princípio da legalidade, princípio da igualdade, princípio da capacidade contributiva, princípio da proibição da retroactividade dos impostos) que devem informar e conformar, em concreto, o sistema tributário, existente ou a criar. Isto é uma grande vantagem pois, no essencial, deixa para os órgãos de soberania a decisão de como estruturar este sistema, nomeadamente a decisão sobre o tipo de reforma tributária a efectuar. O facto de as normas e princípios constitucionais sobre a fiscalidade («Constituição tributária») serem, no caso de Angola, escassas e de concretização aberta não significa, porém, que a Constituição, no seu conjunto, não imponha, desde já, a consolidação de certas mudanças em curso ou mesmo a consagração de mudanças fundamentais. É o caso da organização judicial que deve basear-se no princípio constitucional da separação de poderes, o que tem reflexos nas relações entre Tribunais e Administração Tributária, na configuração das infracções tributárias e das competências para a sua investigação, e na estruturação do processo e procedimento. É, igualmente, o caso do princípio da suficiência que aponta para um maior contributo do sistema fiscal para a satisfação das necessidades financeiras do Estado, do princípio da capacidade contributiva que implica uma melhor repartição da carga fiscal entre os contribuintes e do princípio da protecção das garantias dos contribuintes que impõe uma ampla reforma do procedimento e do processo tributário. Para além disso, a Constituição dispõe sobre as contribuições especiais, obrigando à criação de uma lei reguladora do regime jurídico das taxas e à necessidade de legislação específica relativamente a outras contribuições especiais, tais como as contribuições para a segurança social e as contraprestações devidas por actividades ou serviços prestados por entidades ou organismos públicos, segundo normas de direito privado. Finalmente, prevê que uma parte do financiamento das autarquias locais a instalar gradualmente seja efectuado com base em rendimentos e impostos locais. 1.3. Objectivos Políticos Gerais: A fiscalidade é um sistema em que os aspectos políticos, económicos, financeiros, jurídicos, administrativos, psicológicos, comunicacionais, estão todos interligados. Essa interdependência Publicado na Iª Série do Diário da República n.º 49 de 15 de Março de 2011 Página 5 de 16 No caso de Angola onde, no campo da fiscalidade, quase tudo permanece em aberto, incluindo a possibilidade de se introduzirem modelos de tributação distintos dos existentes, permitindo assim a criação, de raiz, de um novo sistema fiscal, ter em conta, desde o início, esta interdependência de factores, é uma condição decisiva para o êxito do processo de Reforma Tributária. No plano político, a primeira questão a clarificar é pois a dos objectivos que, na actual conjuntura, devem nortear uma Reforma Tributária em Angola. É sabido que as principais receitas orçamentais advêm dos impostos petrolíferos que têm características muito especiais, quer no plano fiscal, quer no plano administrativo. Muitos estudos actuais questionam, porém, o número de anos em que as economias de estrutura de repartição de receitas similar à da estrutura angolana poderão continuar a basear-se essencialmente num recurso escasso e problemático, no plano ambiental, como o petróleo. A prudência aconselha, assim, que os Estados produtores de petróleo preparem novas fontes de receita para sustentar os níveis de despesa futuros. Isto implica uma muito maior atenção aos impostos internos sobre o consumo e sobre o rendimento do que aquela que, fruto da confluência de várias razões, tem sido dada até hoje em Angola. Neste contexto, a Reforma Tributária deve permitir o alargamento da base tributária, a racionalização dos incentivos, o aumento do controlo do pagamento voluntário dos impostos, a implantação de um efectivo sistema de cobranças coercivas, a simplificação do sistema legal, a penalização das infracções tributárias, de forma a combater formas de evasão e fraude e a proporcionar as receitas necessárias ao financiamento público. Mas o facto de a maior parte das receitas provir da exploração petrolífera permite neste momento iniciar uma nova estratégia de tributação: a de inverter, pelo menos numa primeira fase, as tradicionais prioridades dos impostos não petrolíferos. Em vez de, como agora sucede, tais impostos se destinarem essencialmente a arrecadar receitas, eles poderiam servir como um importante elemento de atracção ou retenção de investimento, a par de outros factores de carácter geral, como a situação de paz, de estabilidade política e de construção de um Estado de direito democrático, ou carácter mais específico, como a Reforma Judicial ou a desburocratização e simplificação administrativa. A consolidação, desenvolvimento e diversificação da economia angolana, propiciada por um sistema tributário favorável ao investimento nacional e estrangeiro nos diversos sectores da economia, em particular no sector produtivo, surgiria, igualmente, como um elemento essencial de receitas fiscais futuras, num eventual cenário de menores receitas petrolíferas. Através de mecanismos de incentivo/desincentivo, o sistema tributário poderia igualmente servir de instrumento de regulação de actividades produtivas, do consumo e do comércio externo. Nesse contexto, um sistema tributário globalmente incentivador do investimento, baseado numa redução significativa da taxa dos impostos sobre o rendimento e demais impostos e encargos parafiscais que incidem sobre a actividade empresarial (pessoas singulares e pessoas colectivas) e no alargamento progressivo da base tributária (enquadramento gradual da economia informal) permitiria não apenas a redução e supressão progressiva de incentivos fiscais inadequados que corroem o grau de arrecadação de receitas (como, até recentemente, sucedia na área aduaneira), mas também a concentração da despesa fiscal em factores decisivos de desenvolvimento económico e social. De facto, os Estados usam frequentemente o sistema tributário, através da fiscalidade derrogatória (isenções e outros incentivos que constituem uma despesa fiscal), para promover o Publicado na Iª Série do Diário da República n.º 49 de 15 de Março de 2011 Página 6 de 16 A fiscalidade só é, na verdade, um factor decisivo quando outros factores de atracção (como a estabilidade política e legislativa, o respeito pela legalidade, uma justiça e uma administração credíveis ou um eficiente e funcional sistema de infra-estruturas básicas (estradas, electricidade, água, saneamento e comunicações) e de equipamentos sociais (escolas, serviços de saúde) existem, ou que os investidores tenham a convicção de que estão a ser criados. Deste modo, a fiscalidade, não sendo, pelo menos abstractamente, um factor decisivo para os investidores, pode contudo ter um papel relevante em áreas como a investigação e o desenvolvimento, a diminuição de assimetrias regionais ou a promoção de emprego. Com vista a apoiar e favorecer o desenvolvimento do empresariado angolano, devem ser previstas medidas que desonerando, simplificando ou mesmo isentando, temporariamente, as micro e as pequenas empresas, as apoiem no domínio da assistência técnica, comercial e financeira, tendo em vista seu enquadramento na economia e a redução do sector informal. A Reforma Tributária deve ainda, no curto prazo, conduzir ao incremento do combate à fraude e evasão fiscais, nomeadamente através da melhoria dos sistemas de cobrança, de retenção na fonte, de implementação e alargamento de uma rede informática e de sistemas de informação modernos, da coordenação entre os sistemas de inspecção fiscal e aduaneiro, da melhoria das técnicas de gestão, de uma utilização mais intensiva do número do contribuinte, da efectiva realização de execuções fiscais e da penalização dos infractores. Este é um objectivo que possibilitará não apenas um maior nível de arrecadação de receitas, mas também a realização de uma maior justiça fiscal e de uma concorrência mais saudável entre agentes económicos. A reforma deve, igualmente, responder a objectivos de justiça social, e, em particular, contribuir para uma repartição dos rendimentos e da riqueza mais equitativa. Esta deve ser obtida quer pela aplicação da progressividade do imposto sobre o rendimento e da consagração de um mínimo de existência socialmente satisfatório, quer pela tributação da despesa, a partir de um modelo que onere mais fortemente os consumos supérfluos e de luxo e que desonere os bens de primeira necessidade. A reforma do sistema tributário deve também promover sinergias nos planos legislativos e orgânico. Nesse sentido, ela implica uma forte articulação entre a reforma fiscal não aduaneira e a reforma aduaneira em curso. Por isso, a reforma do sistema tributário deverá procurar uniformizar, tanto quanto possível, no plano substantivo e procedimental, as soluções do direito fiscal aduaneiro com as do direito fiscal não aduaneiro. A reforma deve ainda prever uma melhor articulação entre as finanças do Estado e as finanças locais, definindo quais as receitas que são próprias de cada nível de jurisdição territorial e qual a participação que os diferentes níveis terão nas receitas nacionais, tendo em conta a política que for estabelecida no âmbito da desconcentração e descentralização política e administrativa. Por último, para além da sua finalidade creditícia, em que os impostos internos sobre o consumo e sobre o rendimento devem, a médio prazo, contribuir para uma menor dependência do Estado com relação às receitas petrolíferas e aduaneiras, o sistema tributário deverá contribuir, no seu conjunto, para uma melhor inserção de Angola na integração económica da África Austral e na economia global. Todos estes objectivos implicam um grande esforço de modernização da Administração Tributária no seu conjunto, uma modernização que, sem prejuízo da tutela política do Governo, permita uma gestão autonomizada e a adopção de uma política remuneratória baseada no mérito e em função de resultados e objectivos. Publicado na Iª Série do Diário da República n.º 49 de 15 de Março de 2011 Página 7 de 16 O desenho de um sistema tributário deve, por definição, tomar em consideração o conjunto dos impostos, a estrutura da Administração Tributária, o contexto da tributação internacional, hoje cada vez mais importante e as soluções para as finanças locais. Mas deve igualmente procurar que as soluções a propor se adeqúem ao nível de desenvolvimento, ao grau de abertura da economia ao exterior, ao contexto urbano, ao grau de monetarização da economia, aos conhecimentos da sociedade civil, às práticas e tradições locais, etc. Definido o desenho global do sistema tributário, da reforma da Administração Tributárial ou do sistema de justiça fiscal, a sua concretização, na lei e na prática, implica opções que, em tempo oportuno, devem obter uma resposta política, orientando a preparação dos documentos legislativos e as soluções da sua implantação administrativa. A filosofia subjacente a este processo assenta em princípios como o da participação pública, da consensualidade, do gradualismo na implantação e da praticabilidade. A coordenação deste processo pertence à Unidade Técnica criada pelo recente Projecto Executivo para a Reforma Tributária, em articulação com os Ministérios das Finanças, da Justiça, da Economia e da Administração Pública, Emprego e Segurança Social, sem prejuízo da participação pontual de outros Ministérios em assuntos que sejam de seu interesse. A Unidade Técnica deverá pronunciar-se sobre os projectos de diplomas transversais com particular incidência no funcionamento da justiça e das garantias dos contribuintes (Código Geral Tributário, Código de Processo Tributário e Código das Execuções Fiscais) elaborados no quadro da Reforma da Justiça e do Direito em articulação com o extinto Comité da Reforma Fiscal, com auscultação das principais entidades interessadas. Deverá ainda efectuar propostas de criação e extinção de impostos ou de alteração da legislação tributária, bem como da legislação e regulamentação relativa a alterações na Administração Tributária. O processo de implementação da Reforma Tributária deve ser acompanhado por um debate público, em especial junto dos principais meios interessados (meios políticos, empresariais e sindicais, magistrados, universidades e outros estabelecimentos de ensino, associações privadas e públicas, ordens profissionais, etc). A participação destas entidades, com análise dos temas mais importantes que a criação ou reforma de cada imposto venha a suscitar e das respostas dadas por experiências estrangeiras relevantes para Angola, permitirá um aprofundamento e consolidação da decisão política de forma a procurar que esta seja tão consensual quanto possível. Ela permitirá ainda criar um clima favorável a uma aplicação mais célere e eficaz das medidas que vierem a ser aprovadas. Por outro lado, é necessário um certo pragmatismo (não se pode exigir, na situação actual, a consagração de um sistema de tributação óptimo), e ter em consideração a capacidade de a reforma ser implantada de acordo com as possibilidades da sua absorção pela Administração Tributária e pelos contribuintes. Deste modo, a reforma deve ser efectuada por fases (gradualismo) e, mesmo, em certas áreas, a partir de projectos-piloto bem escolhidos. 1.4.2. Uma Questão Prévia: A Reestruturação da Administração Tributária: A Administração Fiscal e Aduaneira constituí uma peça central no processo de Reforma Tributária, quer na sua concepção, quer, sobretudo, quanto a assegurar a sua implementação. A tecnicidade e a complexidade da matéria determinam que os aspectos fundamentais da tributação sejam de difícil apreensão e, por isso, é central a influência da Administração num processo de Reforma Tributária. Publicado na Iª Série do Diário da República n.º 49 de 15 de Março de 2011 Página 8 de 16 A reestruturação da Administração não será fácil, nem é uma tarefa de curto prazo: ela só será possível se os principais constrangimentos à sua realização forem superados e se houver persistência na sua concretização. Os diagnósticos efectuados mostram que um dos maiores constrangimentos, na área dos impostos internos, são os recursos humanos disponíveis. Estes recursos são escassos, desmotivados e com formação académica e profissional insuficiente, em particular nas matérias tributárias e nas disciplinas auxiliares da ciência e técnica tributária, nomeadamente as contabilísticas. Para tal, tem, em grande parte, contribuído a natureza desses Serviços, como órgãos internos da Administração Pública, caracterizados por uma elevada rigidez estrutural e salarial. Por outro lado, são igualmente múltiplos os constrangimentos culturais (formação dos contribuintes), administrativos, jurídicos e técnicos. No entanto, hoje existem novos meios (sistemas de informação e de comunicação, novas técnicas e meios de formação, população jovem com formação universitária) que podem e devem constituir a base de uma reestruturação da Administração Tributária. O recurso à consultoria externa, só por si, não produzirá resultados eficazes e duradouros se o suporte interno dos recursos humanos não for reforçado, multiplicado e consolidado. Uma efectiva transferência de know-how é questão decisiva nesta matéria.
  • A rigidez estrutural dos dois órgãos nacionais (DNI e SNA), típica dos organismos da Administração Pública clássica e dos condicionamentos que daí advêm, como anteriormente se já referiu, contribui, de forma significativa, para a actual situação da Administração Tributária, particularmente na área de gestão dos impostos internos, sob responsabilidade da Direcção Nacional dos Impostos. Neste contexto, as medidas de reestruturação de fundo, a efectuar a médio prazo, não deverão pôr em causa a possibilidade de imediatamente serem levadas a cabo medidas essenciais para o próprio desenvolvimento da Reforma, como é o caso de uma auditoria aos sistemas de informação e de formar quadros em matérias de política e gestão fiscal. Propõe-se assim que a Reforma da Administração Tributária seja orientada pela seguinte filosofia de intervenção:
  • i)- Criar, no curto prazo, mecanismos institucionais de forte coordenação entre a Direcção Nacional de Impostos e o Serviço Nacional das Alfândegas, com vista à gestão, em comum, de certas estruturas (cadastro dos contribuintes, sistema informático, conta corrente dos contribuintes, fiscalização, justiça, formação profissional), de forma a gerar sinergias e economias de escala e a proporcionar as condições de um processo de integração progressiva daqueles dois órgãos da Administração Tributária, desembocando numa entidade administrativa única. Para além da articulação organizacional, também os princípios jurídicos de tributação, a legislação processual e procedimental, a legislação sancionatória de infracções constituem elementos centrais dessa articulação;
  • ii)- Recrutar e formar novos técnicos para apoio à Reforma e à melhoria de funcionamento da Administração Tributária;
  • iii)- Criar estruturas de formação permanente em matérias fiscais, aduaneiras, contabilísticas e outras disciplinas auxiliares da tributação, não apenas dos funcionários dos impostos e das alfândegas, mas também dos técnicos privados (contabilistas, auditores, juristas, economistas, gestores) e, eventualmente, de funcionários dos PALOP que lidem com matérias fiscais e Publicado na Iª Série do Diário da República n.º 49 de 15 de Março de 2011 Página 9 de 16 Administração Pública;
  • iv)- Prosseguir com a modernização dos Serviços Aduaneiros, nomeadamente a sua implantação nos principais pontos de entrada e saída de pessoas, mercadorias e meios de transporte, sem prejuízo da progressiva aproximação das estruturas das entidades da Administração Tributária. A definição e implementação da futura estrutura da Administração Tributária devem prever a existência de autonomia administrativa e financeira. 1.4.3. Prioridades de Intervenção no Plano Legislativo: Para além da reforma da Administração Tributária, a Reforma implica importantes alterações no plano legislativo, quer das leis que estruturam cada imposto, quer das leis transversais que se aplicam a todos os impostos, independentemente da entidade (DNI, SNA, eventualmente outra) que os gere. No plano legislativo, a reforma do sistema fiscal deve obedecer a uma definição de prioridades, de acordo com as necessidades de intervenção. Ela deve ser acompanhada por estudos económicos para escolha do nível de fiscalidade adequado, para verificação da capacidade contributiva potencial, para definição da estrutura fiscal (peso relativo de cada tipo — de imposto nas receitas previstas) e para avaliação do impacto da fiscalidade nas diversas variáveis económicas. Estes estudos deveriam ser extensivos ao financiamento por via fiscal da segurança social. Numa primeira fase (curto prazo) trata-se de corrigir situações menos justas ou mais burocráticas existentes nos actuais impostos, sem pôr em causa as intervenções mais de fundo no desenho da tributação do rendimento, do consumo ou do património.
  • Trata-se ainda de proceder a uma profunda revisão e actualização de diplomas transversais aos diversos impostos, como o Código Geral Tributário de 1968. Este deve, a partir do modelo existente, ser transformado numa lei fundamental da tributação, com funções de lei de bases do sistema fiscal, com âmbito de aplicação alargado a outras entidades e a todos os impostos, incluindo os indirectos. Esta revisão deverá assim permitir que nele constem os princípios gerais aplicáveis ao sistema tributário e aos impostos, em especial os princípios fundamentais relativos ao acto tributário e à relação jurídico tributária, aos benefícios fiscais, às garantias dos contribuintes e ao procedimento tributário, tendo em conta as soluções das Normas de Procedimento e da Actividade Administrativa, e às infracções fiscais. Quanto aos órgãos de justiça administrativa fiscal e aos procedimentos administrativos fiscais e aduaneiros deverá caminhar-se, quando estiverem em causa procedimentos específicos justificados pela natureza da matéria, para a sua harmonização, e, quando inexistir qualquer especificidade que fundamente uma regulamentação própria, para a sua unificação. Urge ainda criar um regime que garanta os direitos dos contribuintes à impugnação judicial dos actos tributários. A importância desse novo regime decorre, desde logo, da inexistência de um sistema que corresponda ao recente quadro político-constitucional do País, sendo capaz de assegurar a concretização das garantias que a lei confere aos contribuintes. No âmbito da Reforma do sistema de justiça judicial tributária, é assim urgente a criação de um Código de Processo Tributário que substitua o obsoleto Regulamento do Contencioso das Contribuições e Impostos de 1948, bem como a definição de uma nova orgânica do sistema de administração de justiça que, no plano judicial, assegure uma justiça célere e independente. Afasta-se assim as soluções que unificam, num único código, o procedimento e o processo Publicado na Iª Série do Diário da República n.º 49 de 15 de Março de 2011 Página 10 de 16 diploma autónomo para proceder à sua regulação. A harmonização entre o direito fiscal e aduaneiro, no que concerne às infracções tributárias aduaneiras e não aduaneiras, igualmente uma meta a prazo, deverá igualmente fazer-se de modo gradual, através de futuros reajustamentos do Código Geral Tributário ou eventualmente da unificação em um instrumento normativo dos regimes das infracções tributárias aduaneiras e não aduaneiras. A premência em resolver questões de adequação da lei aos princípios constitucionais, justifica que, antes ainda da reforma dos impostos propriamente ditos, se deva proceder prioritariamente à adopção das novas leis transversais aos diversos tributos (Código Geral Tributário, Código de Processo Tributário, Código das Execuções Fiscais), sem prejuízo de, mais tarde, estas leis serem readaptadas aos impostos e à entidade administrativa que venham a substituir a estrutura fiscal existente. Nesta fase é ainda imprescindível atacar de frente a questão da para fiscalidade. De facto, os encargos de natureza parafiscal, como sejam as taxas e as contribuições de diversos tipos que são devidas pela realização de actos administrativos, notariais, registais ou judiciais, ou privados como as respeitantes à constituição, modificação ou registos de actos societários ou de empresários individuais, registam hoje uma carga excessiva com repercussão negativa na vida dos cidadãos e das empresas. A realização de alguns estudos recentes evidenciou que, para além de uma excessiva burocracia, esses encargos têm funcionado como um factor inibidor da formalização de micro ou pequenas empresas, pelo que urge rever a sua necessidade e os seus valores. Com relação aos actos notariais e registais que devem ser obrigatoriamente praticados pelas sociedades comerciais foi, igualmente, constatado que esses encargos apresentam valores diferentes entre os diversos serviços públicos, mesmo para actos idênticos, o que é, em parte, explicado pela sua complexa base de cálculo (de natureza variável), que os aproximam mais da natureza de impostos do que de taxas, uma vez que os valores cobrados por tais actos não são proporcionais ao valor do serviço prestado. Por outro lado, a inexistência de um regime geral que defina as regras para a criação e fixação de taxas tem conduzido a uma fixação e divulgação desregrada de taxas e outros encargos parafiscais por parte de organismos públicos centrais e locais, recomendando-se a aprovação, a médio prazo, desse diploma regulador relativo à criação de taxas e outros encargos parafiscais, independentemente da sua fonte. Por último, no caso das taxas devidas pelos serviços de registo e de notariado, aconselha-se a sua revisão, preferentemente no sentido da sua transformação em valores fixos e com afixação obrigatória nos respectivos serviços, para conhecimento público. Numa segunda fase, dever-se-á preparar as intervenções de fundo no desenho do sistema fiscal. Assim, a tributação do rendimento das pessoas físicas deverá ter em consideração, pela sua natureza, a separação do rendimento global em duas bases tributárias: a que respeita aos rendimentos do trabalho e a que inclui os rendimentos do capital em sentido amplo. Por seu lado, a tributação das pessoas colectivas deve distinguir claramente mecanismos de tributação aplicáveis às grandes empresas dos aplicáveis a pequenas e médias empresas. Do ponto de vista formal, a tributação do rendimento poderá constar de um único diploma. A tributação do consumo far-se-á essencialmente a partir da introdução ou evolução do actual imposto de consumo para um imposto tipo IVA, sem efeitos de cascata, adequado à estrutura Publicado na Iª Série do Diário da República n.º 49 de 15 de Março de 2011 Página 11 de 16 contextos socioeconómicos afins. A tributação do património deve ter em conta os princípios do benefício e da capacidade contributiva e ser uma fonte de financiamento das finanças locais. No que toca ao património imobiliário, poderá caminhar para a sua concentração num imposto incidente sobre o seu uso e fruição, em detrimento do momento da transmissão, sem prejuízo da modernização, a breve prazo, dos aspectos mais inadequados ou arcaicos dos impostos de transmissão existentes. No que se refere à tributação internacional, é necessário que se elabore uma estratégia para a preparação de quadros, tendo em vista a negociação e celebração de Acordos sobre dupla tributação com os países com os quais Angola mantém relações económicas mais estreitas. Devem, também, ser acauteladas as obrigações que Angola assumiu ou se verá confrontada no futuro, ao nível da integração económica na SADC, no quadro de uma progressiva harmonização fiscal, incluindo a aduaneira.
  1. Planeamento da Reforma Tributária: A Gestão das Prioridades: A Reforma Tributária será realizada de forma gradual, de modo a observar-se os princípios da praticabilidade e da consensualidade, permitindo levar em consideração a capacidade da Administração Tributária as pôr em prática e a possibilidade da sua absorção pelos contribuintes e agentes económicos. Assim, a implementação da Reforma nos domínios do sistema fiscal, incluindo o aduaneiro, da para fiscalidade, da administração, da justiça tributária e da tributação internacional deve obedecer a um quadro de prioridades e de acções que serão projectadas no curto prazo (1 a 2 anos) e médio prazo (3 a 5 anos), de modo seguinte:
    1. No domínio da Administração Tributária. I — Curto Prazo:
  • i)- Recrutamento e formação de novos técnicos para a administração fiscal e aduaneira; i i)- Definição e implantação de um plano de capacitação em Política e Gestão Fiscal destinado a quadros técnicos, para apoio às tarefas da Reforma, e dirigentes intermédios e quadros superiores da Administração Tributária e concretização das primeiras acções previstas no âmbito desse plano;
    • iii)- Definição e execução do plano de requalificação de agentes tributários do ponto de vista da ‹‹inteligência fiscal;
    • iv)- Formação em política fiscal de um staff de apoio à reforma, englobando a preparação técnica de novos funcionários e de técnicos e dirigentes actuais da Administração Tributária;
    • v)- Criação das bases de um Instituto de Formação Tributária destinado à formação em matérias fiscais, aduaneiras, contabilísticas e outras disciplinas auxiliares da tributação, não apenas dos funcionários dos impostos e das alfândegas, mas também de técnicos privados e de funcionários dos PALOP;
    • vi)- Realização de cursos de formação profissional abertos a magistrados, advogados e outras pessoas que, no âmbito da fiscalidade, vierem a desempenhar funções a qualquer título objecto de regulamentação legal;
    • vii)- Realização de uma auditoria ao sistema informático, aos sistemas de informações de apoio à gestão fiscal e aduaneira, aos circuitos administrativos e aos procedimentos que darão suporte à reforma legislativa;
  • viii)- Criação dos procedimentos administrativos e informáticos necessários à execução das alterações legislativas em curso; Publicado na Iª Série do Diário da República n.º 49 de 15 de Março de 2011 Página 12 de 16 mecanismos de cruzamento de informações sobre contribuintes;
    • x)- Definir políticas e estratégias para a criação do Guiché Único Virtual;
    • xi)- Progressiva compatibilização da legislação vigente relativa à DNI e ao SNA, incluindo os respectivos regulamentos internos e definição das carreiras dos funcionários, bem como dos sistemas tecnológicos, de comunicação e de informação e dos sistemas de formação profissional;
  • xii)- Criação de mecanismos institucionais de coordenação entre a Direcção Nacional de Impostos e Serviço Nacional das Alfândegas com vista à gestão, em comum, de certas estruturas (cadastro, sistema informático, fiscalização, justiça, formação profissional), de forma a gerar sinergias e economias de escala e a proporcionar um processo de integração progressiva daqueles dois órgãos da Administração Tributária, tendo em vista a constituição de uma entidade administrativa unificada no âmbito das receitas tributárias, tendo sido este objectivo já assumido pelo Projecto Executivo para a Reforma Tributária. II — Médio Prazo:
    • i)- Definição e implementação da futura estrutura da Administração Tributária, sob tutela do Ministério das Finanças, dotada de autonomia administrativa e financeira;
    • ii)- Progressiva implantação de novos sistemas de informação tributária;
    • iii)- Implantação do Instituto de Formação Tributária e elaboração de um plano de formação, priorizando a formação de formadores e a formação à distância, com apoio em novas tecnologias, para responsáveis, técnicos superiores e médios;
    • iv)-Melhoria dos mecanismos de articulação entre a futura estrutura da Administração Tributária e o Instituto Nacional de Segurança Social. 2.2. No Domínio do Sistema Tributário: I -— Curto Prazo: Ao nível da reforma do sistema tributário, devem ser adoptados, em primeiro lugar, os diplomas transversais de adaptação do sistema existente à nova realidade económica, política e constitucional. Além disso, dado que a reforma aduaneira está em curso e sem prejuízo da necessidade da sua compatibilização e harmonização com o sistema fiscal, deverá cuidar-se prioritariamente dos impostos internos, definindo-se medidas pontuais de simplificação e de resolução de injustiças mais graves e notórias. Estas intervenções devem inserir-se no projecto de reforma mais amplo, sendo particularmente relevantes as seguintes: Revisão do Código Geral Tributário a partir do modelo existente, com alargamento do seu campo de aplicação a outras entidades e impostos, com inserção nesta lei estruturante dos princípios gerais que sejam aplicáveis aos diversos impostos, incluindo, sem prejuízo da sua especificidade, os de natureza aduaneira, bem como ao procedimento tributário e à matéria de infracções fiscais;
    • i)- Regulamentação do Código Geral Tributário das normas que dela devam carecer;
    • ii)- Harmonização dos diplomas tributários existentes com os princípios do Código Geral Tributário;
  • iii)- Simplificação e racionalização do imposto de selo, concentrando a receita em verbas financeiramente importantes e que sejam de difícil tributação noutros impostos, em articulação com a reforma da tributação indirecta; Publicado na Iª Série do Diário da República n.º 49 de 15 de Março de 2011 Página 13 de 16
    • v)- Racionalização e consolidação legislativa do imposto industrial, de modo a clarificar a base de incidência do imposto, bem como as bases de cálculo, terminando com a dispersão legislativa, corrigindo certos regimes (empreitadas), actualizando as taxas das provisões e das reintegrações e amortizações, alargando a base tributária e diminuindo taxas de tributação;
    • vi)- Revisão do imposto sobre os rendimentos do trabalho, por conta própria e por conta de outrem, tendo em vista objectivos de capacidade contributiva e de justiça, simplicidade e maior adequação às transformações económicas existentes;
    • vii)- Revisão do regime de consignação de receitas fiscais que deverão ser atribuídas ao poder local;
    • viii)- Reforma do imposto sobre sucessões, doações e sisa, com eventual extinção ou modificação do imposto sucessório e desagravamento do imposto de sisa;
    • ix)- Consagração de regimes simplificados de desalfandegamento e de utilização dos diferentes regimes aduaneiros a conceder aos operadores económicos de maior dimensão que reúnam os indispensáveis requisitos de idoneidade e que forneçam garantias de cumprimento das suas obrigações;
    • x)- Criação, revisão ou aperfeiçoamento de sistemas simplificados de tributação (incluindo aduaneira) para as actividades económicas de natureza familiar, bem como para as micro e pequenas empresas;
  • xi)- Regulamentação do Código Aduaneiro, tendo em conta a experiência da sua aplicação e progressiva harmonização com os princípios fundamentais de direito tributário, bem como alargamento da base tributária e utilização de taxas moderadas que promovam a reactivação da produção nacional. II — Médio Prazo: A — Reforma da Tributação do Rendimento:
  • i)- Elaboração e divulgação de um estudo sobre as opções políticas de fundo para a introdução de um novo modelo de tributação do rendimento das pessoas singulares e colectivas, incluindo o enquadramento fiscal das actividades e produtos financeiros, tais como os decorrentes da actividade seguradora, de fundos de pensões de leasing, de factoring, etc;
  • ii)- Aprovação dos diplomas tendentes à implantação do novo modelo de tributação das pessoas singulares e colectivas. B — Reforma da Tributação do Consumo:
  • i)- Realização de estudos conducentes à substituição do actual imposto de consumo por um tipo de IVA adequado à estrutura sócio - económica angolana, em conjunção com o aprofundamento da harmonização comunitária no quadro do SADC;
  • ii)- Elaboração do ante - projecto de diploma que introduz um imposto de tipo IVA;
  • iii)- Desenho dos procedimentos administrativos, informáticos, de sistemas de informações, necessários para pôr em prática o novo modelo de tributação do consumo;
  • iv)- Divulgação do novo modelo de tributação junto dos funcionários e dos contribuintes, através de processos de formação e informação específicos, como uma questão decisiva para o êxito da Reforma;
  • v)- Instituição de certos impostos especiais de consumo, justificados por razões financeiras e por razões extra - financeiras (álcool e bebidas alcoólicas, tabacos, eventualmente, veículos pesados ou de luxo, e sobre os derivados do petróleo); Publicado na Iª Série do Diário da República n.º 49 de 15 de Março de 2011 Página 14 de 16 autónomo com as características dos actuais códigos tributários. C — Reforma da Tributação do Património:
  • i)- Realização dos estudos necessários para definição do modelo de tributação do património;
  • ii)- Elaboração dos diplomas para a introdução das novas normas de tributação do património, de acordo com o que for estabelecido em relação à descentralização política e às finanças locais. Neste contexto, a reforma poderá efectuar-se através da criação de projectos-piloto, em áreas geográficas a determinar;
  • iii)- Preparação da máquina administrativa para proceder a uma efectiva cobrança dos impostos sobre o património;
  • iv) Actualização informatizada de matrizes e cadastros, modernização de procedimentos e de sistemas de avaliação de prédios. D — Reforma da Tributação Aduaneira:
  • i)- Definição de políticas e estratégias para a criação de um Guiché Único Virtual, em articulação especialmente com o Ministério da Justiça, de modo a racionalizar as intervenções ao longo da cadeia de comércio internacional e a diminuir significativamente os tempos de retirada das mercadorias dos recintos portuários e aeroportuários;
  • ii)- Actualização da Pauta Aduaneira com vista à promoção da produção nacional. 2.2. No Domínio da Para fiscalidade: I — Curto Prazo: Revisão das taxas e outros encargos parafiscais que oneram gravosamente a actividade dos particulares e das empresas. II — Médio Prazo: Criação de uma lei que regule a criação e publicação de taxas e de outras receitas parafiscais, pelos órgão centrais e locais do Estado, mesmo que descentralizados, e pelo poder local. 2.3. No Domínio da Justiça Fiscal: I — Curto Prazo:
    • i)- Aprovação de um Código de Processo Tributário, contendo as normas relativas ao processo judicial, ligada à reorganização da justiça tributária, em substituição do Regulamento do Contencioso das Contribuições e Impostos de 1948;
  • ii)- Revisão do regime das execuções fiscais, com adopção de um Código específico; II — Médio Prazo:
    • i)- Ponderação, de acordo com a evolução do sistema de justiça tributária, da criação de tribunais fiscais especializados para decisão das questões tributárias que não tenham natureza criminal;
    • ii)- Constituição do Conselho Superior de Contribuintes como instância da Administração Tributária especializada para apreciar e julgar processos administrativos de determinação e exigência de créditos tributários, de modo a diminuir o recurso, demorado e oneroso, ao processo judicial;
  • iii)- Progressiva unificação dos órgãos de justiça administrativa tributária, abrangendo os actos e processos de natureza técnica ou administrativa que sejam suscitados em qualquer imposto, sob gestão da DNI ou do SNA, articulando-se com o direito dos contribuintes à sua impugnação judicial, consagrado na Constituição. Publicado na Iª Série do Diário da República n.º 49 de 15 de Março de 2011 Página 15 de 16 2.4. No Domínio da Tributação Internacional: I — Curto Prazo: Preparação de uma equipa especializada para as negociações tendentes a estabelecer acordos de dupla tributação. II — Médio Prazo:
    • i)- Realização de cursos de fiscalidade internacional (convenções de dupla tributação, cooperação administrativa, etc);
    • ii)- Continuidade e aceleração das negociações visando a convergência da legislação aduaneira e adopção de um Código Aduaneiro Único a nível da SADC, sem prejuízo da sua compatibilidade com os princípios e normas constitucionais;
    • iii)- Celebração de acordos de cooperação com instituições e organismos internacionais e de protocolos entre instituições internas, públicas e privadas, tendo em vista o intercâmbio de informações para uma luta mais eficaz contra a fraude e criminalidade organizada aduaneira e fiscal;
    • iv)- Definição de uma rede de convenções de dupla tributação, começando pelos países com os quais Angola tem relações sócio–económicas ou políticas (países investidores ou de exportação, países de emigração ou de imigração, países da SADC e da CPLP) mais intensas. O Presidente da República, JOSÉ EDUARDO DOS SANTOS. Publicado na Iª Série do Diário da República n.º 49 de 15 de Março de 2011 Página 16 de 16
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